Miért vezényel ki Magyarország katonai egységeket Afganisztánba, miért vesz részt egy olyan konfliktus rendezésében, mely határaitól rendkívül távol van és a hazai biztonsági helyzetet is látszólag csekély módon befolyásolja? Jelen elemzés célja, hogy leírja azokat a jogi érveket, melyeket nemzetközi dokumentumok és annak alapján magyar jogszabályok, határozatok fogalmaznak meg az afganisztáni szerepvállalás mellett. Ezek után az elemzés röviden bemutatja katonák külszolgálatba küldésének döntéshozatali folyamatát.

Fontos rögzítenünk, hogy ez a dolgozat a kérdéskörnek kizárólag a hazai és nemzetközi jogi aspektusait tárgyalja – nem kíván kitérni a politikai okok elemzésére. A munka tehát arra keresi a választ, hogy milyen jogi keretek között vállalt Magyarország szerepet a NATO afganisztáni missziójában. Az erre adott válaszok azonban értelemszerűen nem (feltétlenül) magyarázzák azt, hogy milyen politikai megfontolások vezettek a magyar szerepvállaláshoz Afganisztánban. A kérdés teljes megértéséhez természetesen szükség van a politikai vonatkozások feldolgozására is, de ez a munka jelenleg csak jogi szemszögből vizsgálódik. Ebből az is következik, hogy a szerző tisztában van azzal, hogy a jogi érvelés önmagában nem elegendő az afganisztáni magyar szerepvállalás megindoklásához.

***

A 2001. szeptember 11.-i terrortámadásokat követően az Egyesült Államok, hivatkozva a tálib kormány támogató szerepére az al- Kaida terrorszervezet működésében, október 7-én Nagy- Britanniával megindította csapatait Afganisztán ellen (ennek jogi hátterét elemzi a honlapon található „Gyakorolhatják-e önvédelmi jogukat az államok terrorszervezet támadása esetén” cikkünk). A két szövetséges néhány hét alatt a „Tartós Szabadság Hadművelet”- ben teljes győzelmet aratott a tálibok felett. Ezt követően az ENSZ BT az 1386. számú határozatával (a határozat szövege) létrehozta Kabulban az ISAF (International Security Assistance Force- Nemzetközi Biztonsági Közreműködő Erő) katonai missziót.[1]

Magyarország nem azonnal vett részt az afganisztáni konfliktusban. Az ISAF eredetileg csak néhány ezer fővel működött Kabulban, kiterjesztését csak azután lehetett megkezdeni, miután az Egyesült Államok és Nagy-Britannia az ország vidéki részein is befejezte a hadműveleteit. A győztes háborút azonban egy sokkal nehezebb kötelezettség követte: a rendteremtés feladata. A jövőbeni konfliktusok elkerülése érdekében a térségben a békefenntartás, béketámogatás kiemelt jelentőséggel bír. A NATO az 1999-es jubileumi washingtoni csúcson elfogadott Stratégiai Koncepciójában legfőbb profiljának a békefenntartást nevezte meg, így elengedhetetlen volt, hogy a térségben is átvegye az irányítást. 2003. augusztus 11-i döntése után az ISAF misszió vezetését átvette az Egyesült Államoktól, majd októberben elkezdte a csapatok kibővítését.[2]

Hivatkozva az alapító szerződés V. cikkelyében vállalt kötelezettségre, Magyarországtól, mint szövetségestől (1999. évi I. törvény "a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról és a Szerződés szövegének kihirdetéséről"

című törvényben csatlakozott a Szövetséghez)  is támogató csapatokat kért, amihez hazánk az 99/2003. (X.10.) OGY határozatban hozzá is járult.

Magyar jogszabályokban, határozatokban megfogalmazott érvek az afganisztáni szerepvállalás mellett

Már az Alkotmány kimondja, hogy a Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme mellett a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása (1949. évi XX. törvény 40/A§ (1)). Ezt erősíti meg a honvédelmi törvény (Htv, 2004. évi CV. törvény), mely a preambulumában említi, hogy a Magyar Honvédség egyik legfőbb célja az Észak-atlanti Szerződés Szervezetében betöltött tagságából fakadó kötelezettségek teljesítése. A Htv. másik rendelkezése alapján a Honvédség feladatai többek között a szövetségi és nemzetközi szerződésből eredő katonai kötelezettségek, különösen a kollektív védelmi, békefenntartó, humanitárius feladatok teljesítése, valamint a közreműködés a nemzetközi terrorizmus elleni „harc” katonai feladatainak ellátásában. (Htv. 70§ (1) b)-c)).

Az 94/1998. (XII.29.) OGY határozat „a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről”, mely a NATO- csatlakozás szellemében íródott, jól kifejezi Magyarország azóta is fennálló töretlen elhivatottságát a Szövetség mellett. Hangsúlyozza, hogy a magyar biztonságpolitika fő célja a NATO alapító szerződésében vállalt kötelezettség teljesítése, hiszen biztonságát leghatékonyabban a kollektív védelem elvére építő Szövetség tagjaként tarthatja fent. Hazánk kész a szükséges katonai erő rendelkezésére bocsátásához a nemzetközi béketámogató és humanitárius akciókban.

Az 2073/2004. (IV.15.) Korm. Határozat „a Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról” kifejti, hogy Magyarország biztonságának alapvető garanciája a NATO keretein belül folytatott együttműködés. Kimondja, hogy hazánkat katonai agresszió nem fenyegeti, valamint az egyéb hagyományos fenyegetések kockázata is minimális. Azonban elsősorban nem állami szereplők, többek között nemzetközi terrorszervezetek térnyerésének következtében új, gyakran globális kiterjedésű fenyegetések jelentek meg. Ezek a kihívások változatosabbak, s emiatt kevésbé láthatók és előre jelezhetők. Erre csak a nemzetközi szervezetekben folytatott együttműködés kínálja a leghatékonyabb választ.

Az erősödő globalizáció miatt hazánktól távol eső térségekben zajló események is erősen befolyásolják biztonságunkat. A Közép-Keleten a nemzetközi terrorizmus mellett a tömegpusztító fegyverek birtoklására irányuló törekvések jelentik a legnagyobb biztonsági kockázatot. A Stratégia szerint Magyarországnak ezért a korábbinál nagyobb figyelemmel kell kísérnie az euro-atlanti térségen kívül zajló eseményeket. A Stratégiában hazánk emellett elkötelezi magát mint az Egyesült Államok szövetségesét a terrorizmus elleni küzdelemben, a közös értékek védelmében. Ebből következően hazánk katonai-védelmi oldalról érdemi hozzájárulásra törekszik a szövetségi missziók „teljes spektrumában”, elsősorban a válságkezelő és békefenntartó műveletek tervezésében és végrehajtásában.

Az 1009/2009. (I.30.) Korm. határozat „a Magyar Köztársaság Nemzeti Katonai stratégiájáról” is hangsúlyozza, hogy Magyarország biztonsági helyzete stabil, azonban ezt megtörhetik globális, regionális kockázatok és kihívások, melyek akár egymást erősítve, egy időben is megjelenhetnek. A Stratégia kiemeli, hogy az országhoz közeli térségek helyzete viszonylag rendezett, a helyszínen lévő békefenntartó erők megfelelő erővel látják el a térség felügyeletét. Az ország biztonságát inkább a földrajzilag távolabb eső válságok befolyásolják közvetlenül. A globalizáció velejárója, hogy az országok között kölcsönös függőség alakul ki. A világ távolabbi részeinek stabilitása, vagy annak hiánya közvetlenül is hathat a gazdaságra, kereskedelemre, szélsőséges esetben a nemzeti biztonságra. A válságrégiók ideális táptalajai terrorista szervezetek megalakulásának és erősödésének. Ezen szervezetek a nyugati államok és azok szervezetei ellen követnek el támadásokat. A Stratégia Magyarország veszélyeztetettségét a hazánk területén lévő NATO- és EU- létesítmények objektumaiban jelöli meg. Másik veszélyforrásként, a Nemzeti Biztonsági Stratégiához hasonlóan, a tömegpusztító fegyverekre hívja fel a figyelmet, melyek, ha terrorszervezet kezébe kerülnek, félő, hogy offenzív célok kielégítését szolgálják.

A Katonai Stratégia szerint napjaink és a jövő konfliktusai egyre inkább asszimetrikusak, az összecsapó felek nem azonos képességekkel és tulajdonságokkal bírnak. Az új típusú konfliktusban egyre inkább szerepe lesz a fegyveres harccal szemben az előzetes felderítésnek, a civil segítségnek, az elmaradott térségek stabilizációjának, társadalmaik segítségének, a nemzetközi összefogásnak és koordinációnak. Magyarország jól felfogott érdeke, hogy segítse az elmaradottabb régiók államépítési törekvéseit, mérsékelve ezzel a terrorszervezetek helyi támogatását. Hazánk így hozzájárul a katonák kiképzéséhez a szövetségi kritériumok szerint, és lehetőségeihez mérten, az arányos tehermegosztás elvének megfelelően gazdasági és emberi erőforrásokat biztosít a Szövetség céljai megvalósításának érdekében.

A magyar katonák afganisztáni misszióhoz való kiküldetésének kiválasztási és döntési eljárása

A Magyar Honvédséget békeidőben a honvédelmi törvény és az Alkotmány vonatkozó paragrafusai szerint az Országgyűlés, a Kormány, a köztársasági elnök és a honvédelmi miniszter irányítja. Ezt különféle megosztott jogosítványok alapján végzik, megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusok működése mellett (Alk. 40/B (3), valamint Htv. 46§ (1) ).

A Magyar Honvédség nemzetközi kötelezettségeinek eleget téve részt vesz a NATO keretében indított katonai műveletekben. A különböző katonai missziókban való magyar részvételhez történő állami hozzájárulás megadása egy meghatározott döntéshozatali eljárás alapján történik. A két legfőbb döntéshozó az Országgyűlés és a Kormány. A 2000-es évek elején az Alkotmány az Országgyűlésnek tartotta fent a jogot, hogy határozzon a Magyar Honvédség külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről. Ennek szellemében hozta meg a parlament a 99/2003. (X.10.) OGY határozatot „az afganisztáni Nemzetközi Biztonsági Közreműködő erők (ISAF) műveleteiben való magyar katonai részvételről”, melyben a Kormányt hívta fel, hogy a határozat alapján a megfelelő intézkedéseket megtegye. A Kormány a döntés végrehajtásáról, valamint a katonák kivezényléséről és egyéb gyakorlati tevékenységekről jelentésben tájékoztatta a parlamentet, amit az Országgyűlés határozattal fogadott el.

Ez az eljárás az EU csatlakozást követően némiképp módosult, hiszen EU békefenntartó missziók újabb igényeket fogalmaztak meg a magyar állam felé. Tekintettel arra, hogy az országgyűlési döntéshozatal nehézkesnek és lassabbnak bizonyult, valamint, hogy a tényleges végrehajtást és az eseti kérdésekben való döntést már így is a Kormány végezte, ezért a teljes engedélyezési jogkör a Kormányhoz került át. A hatályos Alkotmány szövege szerint a Kormány engedélyezi a Magyar Honvédségnek az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását, békefenntartásban való részvételét, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységét (Alk. 40/C§ (1)-(2) ). Az Országgyűlés az Alkotmány 19§(3) j) pontjában megfogalmazott jogköre, hogy ő dönt a Honvédség külföldi alkalmazásáról, a NATO- nak tett kötelezettség teljesítés tekintetében arra szorítkozik, hogy a Kormány döntéseiről köteles beszámolni a parlamentnek, amit az határozatban fogad el. A Kormány ezen jogkörét a Htv. is megerősíti, miszerint a Kormány dönt a nemzetközi szerződésen alapuló katonai kötelezettségek teljesítéséről, valamint összehangolja azok kormányzati megvalósításait (Htv. 50§(1) b) ). Ezen döntéséről kormányhatározatot (Htv. 50§ (4) ) ad ki.

A Kormányt munkájában a honvédelemért felelős miniszter és a Honvédelmi Minisztérium segíti. A miniszter felelős a kormányhatározat előkészítéséért, valamint összehangolja a szervek és egységek felkészítését, részt vesz a szövetséges erőkkel történő kollektív védelmi tervezésben és az ezzel kapcsolatos haderőfejlesztésben (Htv. 51-52§).

A magyar csapatok ISAF misszióhoz való vezénylése tehát a következő fázisokon keresztül történik. A Honvédelmi Minisztérium kapcsolattartó szerve és katonai diplomáciai tevékenységért felelős szerve folyamatosan fogadja, felméri és nyilvántartja a nemzetközi igényeket. Szükséges mértékben egyeztet a Külügyminisztérium illetékes szervével, majd javaslatát megküldi a HM védelempolitikáért felelős szakállamtitkárához. A javaslatot saját és a Honvéd Vezérkar főnöke véleményének kiegészítésével elküldi a honvédelmi miniszternek, aki a nemzetközi igény elfogadásáról dönt. A miniszter az igénynek megfelelően a Honvéd Vezérkar főnökének segítségével megtervezi a résztvevő egységek létszámát, felszereltségét, feladatait, majd végső döntéshozatalra megküldi a Kormánynak, mely kormányhatározatban dönt az egységek kivezényléséről (26/2002. (IV.12.) HM rendelet „a külföldi szolgálatba vezényeltekkel kapcsolatos személyügyi feladatokról és jogállásuk egye kérdéseiről”, 2§(1). Az egységek tagjait nyílt pályázat (pályázati felhívásra példa) útján toborozzák, melyben pontosan meghatározzák a kiválasztás kritériumait. Ebből is látszik, hogy a döntéshozatal milyen sok szerv közreműködésével történik, ami lehetővé teszi a Kormány számára, hogy egy részletesen kidolgozott és átgondolt tervezet alapján tegyen eleget a NATO által megfogalmazott felkéréseknek.

Összegzés

A fentebb leírtakkal összhangban tehát elmondható, hogy Magyarország afganisztáni szerepvállalása egyrészt a nemzetközi jogból eredő kötelezettsége, másrészt a globálisan alakuló biztonsági folyamatok következtében jól felfogott érdeke. Fontos hangsúlyozni, hogy hazánk nem egy önvédelmi jogát gyakorló állam támadó háborújában nyújt segítséget, hanem egy korábban lezárult fegyveres konfliktus utáni rendezésben, béketeremtésben vállal aktív szerepet. A békefenntartásban gazdasági erejéhez mérten vesz részt, és a missziókba olyan katonákat küld, akik pályáztak erre a feladatra. Az egységek felől hosszas, több állami szerv közreműködésével végzett előkészítés után dönt a Kormány, figyelembe véve a kötelezettség és a hazai teljesítőképesség összes körülményét.

Cikkemben arra tettem kísérletet, hogy a vonatkozó nemzetközi és hazai jogforrásokból kigyűjtsem azokat a rendelkezéseket, melyek indokolják hazánk afganisztáni szerepvállalását. Ez azonban természetesen még nem ad teljes mértékben választ arra, hogy miért is kell részt vennünk a NATO akcióiban. Nem szabad elfelejteni, hogy a jog mellett a politikai érdekek és szűrők is egyaránt fontos szerepet játszanak a döntéshozatalban és a teljes kép csak ezek együttes vizsgálatával mutatható be. Jelen cikk, azonban terjedelmi okokból kifolyólag mellőzi a politikai oldal érveit, más elemzéseknek meghagyva annak részletes kifejtését.